SOLUÇÃO EM FOCO: INSOLVÊNCIA DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS

17 de março de 2026 

LÍDIA ECKERT RECKZIEGEL[1]

 

PAINELISTAS: Luiz Fernando Valente de Paiva (Moderador do painel e Sócio da Reasset); Adriana Pugliesi (Debatedora e Professora de Direito Empresarial na FGV-SP); Daniel Lima (Debatedor e Diretor-Presidente do Fundo Garantidor de Créditos); Luis Augusto Roux (Debatedor e Sócio do Motta Fernandes Advogados); Lídia Eckert Reckziegel (Relatora do painel e Associate da IG4 Capital).

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Os regimes de insolvência das instituições financeiras no Brasil. 3. O papel do Fundo Garantidor de Créditos. 4. Fiscalização, enforcement e o fator humano. 5. O investidor como parte do sistema: skin in the game. 6. Transparência e o PLP nº 281/2019. 7. Considerações finais.

PALAVRAS-CHAVE: Insolvência Bancária. Lei nº 6.024/1974. Fundo Garantidor de Créditos. PLP nº 281/2019. Liquidação Extrajudicial. Risco Sistêmico. Skin in the Game. Segurança Jurídica.

1. INTRODUÇÃO

O sistema financeiro atual, marcado pela digitalização, pela inteligência artificial e pela velocidade das operações, pouco se assemelha àquele que existia quando a Lei nº 6.024/74 foi concebida para disciplinar a insolvência das instituições financeiras no Brasil. Essa distância entre o arcabouço normativo e a realidade econômica atual serviu de eixo para o debate promovido pela TMA Brasil no painel Solução em Foco.

A discussão que percorreu os regimes legais vigentes, os entraves de enforcement, o papel do Fundo Garantidor de Créditos (FGC) e a responsabilidade do próprio investidor na estabilidade do sistema. O painel revelou, com especial clareza, que a insolvência bancária não se esgota em uma discussão técnica sobre instrumentos jurídicos. Trata-se, em última análise, de refletir sobre quais são os papeis, responsabilidades e incentivos dos diversos agentes do sistema quando uma instituição financeira dá sinais de instabilidade.

2. OS REGIMES DE INSOLVÊNCIA DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS NO BRASIL

Adriana Pugliesi iniciou a exposição situando o tema em seu devido contexto: a insolvência bancária constitui um microssistema inserido em outro microssistema, o da insolvência empresarial. Essa especialidade não é casual. Instituições financeiras operam sob risco sistêmico, de modo que a crise de um único agente pode irradiar efeitos para segmentos inteiros da economia.

Nos termos da Lei nº 6.024/74, o sistema brasileiro prevê três vias principais. A primeira é o Regime de Administração Especial Temporária (RAET), concebido para permitir que a instituição supere a crise e retome suas atividades. Na prática, entretanto, esse desfecho raramente se mostra viável porque a divulgação de dificuldades financeiras tende a desencadear saques e retiradas em massa, aprofundando a deterioração da liquidez e tornando remota a recomposição operacional da entidade. Por isso, quando há possibilidade de uma solução de mercado, a saída costuma consistir na absorção de ativos e passivos por outro grupo econômico, operação coordenada pelo Banco Central.

A segunda via é a intervenção. Nesse cenário, o Banco Central interrompe imediatamente o funcionamento da instituição e passa a avaliar sua situação concreta, buscando uma solução que pode envolver uma reorganização, uma operação de mercado ou, em última instância, a falência. A terceira possibilidade é a liquidação extrajudicial, voltada ao encerramento ordenado das atividades. Nessa hipótese, o liquidante nomeado pelo Banco Central pode requerer autorização para a decretação da autofalência, com a consequente transferência do processo ao Poder Judiciário, que seguirá sob a regência da Lei nº 11.101/2005.

Luis Augusto Roux acrescentou que o PLP nº 281/2019 não se limita às instituições financeiras em sentido estrito. O projeto também abrange seguradoras e entidades assemelhadas, segmento que, hoje, nem sequer dispõe de disciplina legal própria, operando essencialmente com base em atos normativos infralegais. Esse dado, por si só, já evidencia a necessidade de atualização legislativa. Na mesma linha, recordou-se que a crise de 2008 impulsionou reformas regulatórias relevantes em diversas jurisdições, enquanto o Brasil ainda busca completar esse movimento de modernização.

3. O PAPEL DO FUNDO GARANTIDOR DE CRÉDITOS

Daniel Lima apresentou o FGC em sua natureza institucional própria: uma associação privada, sem fins lucrativos, criada em 1995 como resposta à crise bancária daquele período, no mesmo ambiente em que surgiram programas como o PROER e o PROES. Diferentemente do que ocorre em muitos países, nos quais mecanismos semelhantes são estruturados como autarquias ou órgãos estatais, o fundo brasileiro possui natureza privada, característica que delimita tanto sua flexibilidade quanto os seus limites de atuação.

Sua função central é promover a estabilidade do sistema financeiro. A lógica é conhecida desde os episódios clássicos de corrida bancária, notadamente após a crise de 1929 nos Estados Unidos: se o depositante confia que seus recursos serão restituídos mesmo no caso de quebra da instituição, o incentivo ao pânico diminui sensivelmente. O FGC se insere exatamente nessa arquitetura de preservação da confiança, sem a qual não há mercado financeiro sólido nem ambiente favorável ao desenvolvimento econômico.

O debatedor destacou que, ao longo de 31 anos de atuação e 45 episódios de liquidação bancária, o FGC efetuou o pagamento integral de todos os credores elegíveis. Mais do que um dado estatístico, trata-se de um histórico que ajuda a explicar por que episódios recentes, ainda que relevantes, não desencadearam reação desordenada no mercado. A credibilidade acumulada operou, nesse contexto, como verdadeiro amortecedor institucional.

Daniel Lima também sublinhou a evolução do fundo a partir de 2008, quando passaram a existir instrumentos para operações de assistência de liquidez, contratadas diretamente com as entidades, sem necessidade de decretação formal de regime especial pelo Banco Central. Entre 2010 e 2012, tais mecanismos tiveram papel expressivo na estabilidade do sistema. Ainda assim, advertiu que a solução de mercado não é, por definição, a melhor alternativa. O risco da absorção de uma instituição em crise por outra que não tenha condições reais de suportar o passivo incorporado, pode ampliar, e não reduzir, o risco sistêmico.

4. FISCALIZAÇÃO, ENFORCEMENT E O FATOR HUMANO

Um dos pontos mais relevantes do painel foi a análise das razões pelas quais o sistema falha mesmo quando dispõe, em tese, de instrumentos jurídicos adequados. A resposta apresentada foi de que a aplicação das sanções depende de pessoas, sujeitas a pressões, incentivos desalinhados e riscos pessoais.

Roux, falando a partir de sua experiência no last mile dos processos, isto é, na etapa final em que a crise já desemboca em liquidação ou falência, foi incisivo ao afirmar que muitas vezes a fiscalização detecta o problema, notifica, concede prazo e acompanha o caso, mas não promove a escalada decisória que a situação exigiria. O resultado é conhecido: quando a medida efetiva finalmente chega, o passivo já cresceu, os danos se aprofundaram e a reparação se torna muito mais difícil para credores, depositantes e para o próprio sistema.

Paiva agregou um elemento particularmente ilustrativo ao debate. Segundo relatou, servidores do Banco Central que, décadas atrás, adotaram as providências corretas foram posteriormente demandados na esfera civil e permaneceram por anos se defendendo, por vezes com recursos próprios e sem adequado respaldo institucional. O efeito desse histórico sobre a burocracia é evidente: cria-se um ambiente em que cumprir formalidades e evitar exposição pessoal passa a ser mais racional do que agir de forma incisiva. A fiscalização, assim, existe, mas nem sempre com a efetividade necessária.

Adriana Pugliesi conseguiu sintetizar um ponto essencial: o sistema precisa proteger institucionalmente o Banco Central e seus técnicos. Não é razoável que a atuação diligente produza, como efeito perverso, um moral hazard invertido, em que agir corretamente expõe o agente, enquanto a omissão tende a ser menos onerosa ao sistema financeiro. A reforma legislativa, sob essa ótica, deve cuidar não apenas dos instrumentos de resolução, mas também das condições concretas de sua aplicação.

Roux ainda chamou atenção para outra engrenagem frequentemente negligenciada: a auditoria externa. Em diversos casos, segundo observou, o problema não se limitou à insuficiência da fiscalização estatal, mas também à falha de auditores independentes em comunicar de forma tempestiva e eficaz irregularidades que deveriam ter sido identificadas. A responsabilização, portanto, não pode recair exclusivamente sobre o regulador. O funcionamento adequado do sistema pressupõe resposta coordenada de todos os agentes relevantes.

5. O INVESTIDOR COMO PARTE DO SISTEMA: SKIN IN THE GAME

O painel também enfrentou um tema menos confortável, mas incontornável: em que medida o próprio investidor integra a dinâmica que contribui para o agravamento dos riscos? Paiva formulou a provocação com precisão, ao questionar qual é a responsabilidade de quem busca rentabilidades muito superiores às de mercado sem indagar a origem econômica desse prêmio.

O paralelo aventado foi o do estelionato. Quem adere a um esquema de promessa de retorno extraordinário não elimina, com isso, a responsabilidade do fraudador. Ainda assim, não se pode ignorar que muitas vezes há adesão consciente a uma promessa incompatível com parâmetros razoáveis de mercado. Transportada para o ambiente bancário, a reflexão leva à pergunta central: se uma instituição financeira remunera de forma significativamente superior ao restante do sistema, de onde provém esse retorno? Em regra, a resposta está no risco.

Daniel Lima associou essa discussão ao conceito de skin in the game. Todo mecanismo de seguro, justamente por socializar perdas, pode gerar distorções de incentivo. Quando o ganho de uma tomada de risco excessiva é apropriado individualmente, mas o custo de uma eventual falha é distribuído entre todos, surge um desalinhamento estrutural. O investidor que busca o produto com a maior taxa possível e, ao final, é integralmente ressarcido pelo fundo garantidor não internaliza, em nenhuma medida, o risco que escolheu correr.

Foram mencionadas diferentes alternativas para mitigar esse problema: criação de franquias, limitação da correção restituída a determinada taxa de referência, ou estabelecimento de regras distintas conforme o porte da aplicação. Nenhuma dessas soluções é trivial. Todas exigem calibragem cuidadosa. Ainda assim, o ponto permaneceu claro: um sistema saudável pressupõe que quem escolhe o risco experimente, ao menos em alguma medida, seus efeitos.

Daniel Lima observou, por fim, que o mercado brasileiro adiciona complexidade adicional a esse debate. Taxas de juros elevadas estimulam a busca por aplicações que paguem múltiplos da taxa básica, enquanto a tecnologia ampliou de forma decisiva o acesso do investidor de varejo a produtos emitidos por instituições menores e distribuídos em larga escala. Nesse ambiente, o chamado banco sintético, que capta por distribuidores e aloca recursos em títulos e valores mobiliários, pode funcionar como mecanismo de entrada, mas suscita dúvidas importantes quanto à sua escalabilidade e quanto ao volume de risco potencialmente socializado.

6. TRANSPARÊNCIA E O PLP nº 281/2019

Outro eixo central do debate foi a transparência. Luis Roux e Daniel Lima destacaram que a opacidade no sistema financeiro não decorre apenas de uma limitação técnica, mas de uma cultura de mercado que tende a tratar como segredo comercial informações que poderiam melhorar a atuação de investidores, auditores, agências de rating e do próprio regulador. Em outras palavras, a mesma reserva informacional que protege a competição legítima também pode encobrir fragilidades que se desenvolvem sem o devido escrutínio.

A perspectiva defendida pelos debatedores inverte essa lógica: a transparência deve constituir a regra, e a restrição informacional, a exceção justificável. Com maior abertura de dados, a disciplina de mercado se torna mais efetiva, a auditoria melhora, a precificação de risco se aperfeiçoa e o supervisor deixa de carregar sozinho o ônus de identificar todos os sinais de deterioração. Em um ambiente mais transparente, aumenta também a capacidade de atribuir responsabilidade quando a crise se materializa.

Nesse contexto, o PLP nº 281/2019 foi apresentado como o principal veículo legislativo para a modernização do sistema brasileiro. Segundo Daniel Lima, o mérito central do projeto está menos na inovação pontual de seus instrumentos e mais na segurança jurídica que pode proporcionar. Processos de liquidação bancária e operações de assistência tornam-se excessivamente litigiosos não porque falte qualquer resposta normativa, mas porque a falta de clareza abre espaço para condutas oportunistas, impugnações estratégicas e protelações que elevam o custo sistêmico da crise.

Também se observou que o projeto representa, em certa medida, um movimento de atualização tardia em relação às reformas implementadas internacionalmente após 2008, como as iniciativas adotadas nos Estados Unidos, na Europa e no Japão. O próprio debate internacional, contudo, já avançou para novas preocupações, inclusive a respeito da regulação de instituições de médio porte após os episódios de 2023 nos Estados Unidos. O Brasil, portanto, ainda busca alcançar a agenda de 2008 enquanto o restante do mundo já discute etapas posteriores. Ainda assim, prevaleceu a percepção de que é preferível aprovar uma modernização possível a aguardar indefinidamente uma solução ideal. O tema já se arrasta por quase duas décadas.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O painel da TMA Brasil sobre insolvência de instituições financeiras evidenciou que a discussão está longe de ser meramente acadêmica. O que se debateu foi o funcionamento real do sistema em momentos de crise e, sobretudo, as razões pelas quais mecanismos juridicamente disponíveis nem sempre produzem os resultados esperados.

Três conclusões sobressaíram. A primeira é a defasagem inequívoca da Lei nº 6.024/74 e a consequente necessidade de reforma, para a qual o PLP nº 281/2019 surge como passo relevante. A segunda é que a melhoria legislativa, por si só, não resolve o problema se o enforcement continuar fragilizado e se os agentes responsáveis por agir não dispuserem de respaldo institucional adequado. A terceira é que a responsabilização precisa ser mais amplamente distribuída: não apenas entre fraudadores e administradores negligentes, mas também entre auditores omissos, estruturas regulatórias ineficientes e investidores que, conscientemente ou não, ignoram sinais evidentes de risco em busca de rentabilidades excepcionais.

Em síntese, o painel convidou a uma reflexão honesta sobre o papel de cada agente na preservação da estabilidade financeira. A construção de um sistema mais resiliente depende de normas atualizadas, de maior transparência, de segurança jurídica e, sobretudo, de incentivos mais bem alinhados. Crises bancárias não são desejáveis, mas acontecem. O ordenamento precisa ser efetivo para lidar de maneira moderna, previsível e institucionalmente consistente com estes eventos.